Quando un Ordine degli Psicologi patrocina, promuove o recepisce protocolli e convenzioni con enti privati, la questione non riguarda soltanto l’opportunità politica o culturale della scelta. Riguarda anche la legittimità amministrativa dell’atto, il rispetto della legge professionale e il dovere dell’ente di trattare gli iscritti in modo imparziale, ragionevole e trasparente. Il problema diventa particolarmente serio quando questi accordi finiscono per escludere gli Psicologi non “psicoterapeuti” da attività che, per contenuto e finalità, potrebbero rientrare almeno in parte nell’area dell’art. 1 della legge 56/1989, cioè prevenzione, diagnosi, sostegno e abilitazione-riabilitazione in ambito psicologico.

Il punto centrale è questo: un ente privato può certamente costruire una propria offerta formativa o associativa, ma un Ordine professionale non è un soggetto privato qualsiasi. È un ente pubblico non economico che agisce in una cornice pubblicistica e che, proprio per questo, non può patrocinare o valorizzare selezioni arbitrarie, criteri non pertinenti o convenzioni fondate su presupposti giuridicamente deboli. Quando lo fa, l’atto può esporre l’Ordine a contestazioni amministrative precise.

Il punto di partenza: la funzione pubblica dell’Ordine

La legge 56/1989 attribuisce all’Ordine compiti che non si esauriscono nella mera rappresentanza della categoria. Tra questi vi è anche la cura dell’osservanza delle leggi che riguardano la professione. Questo significa che l’Ordine non dovrebbe limitarsi a promuovere iniziative gradite a una parte degli iscritti, ma deve prima verificare se quelle iniziative siano coerenti con il perimetro legale della professione e con i principi dell’azione amministrativa. Se un accordo viene costruito in modo tale da restringere senza base sufficiente spazi professionali che la legge già riconosce allo Psicologo, il patrocinio ordinistico non è neutro. Diventa un atto amministrativamente rilevante e, come tale, contestabile.

L’errore che può viziare l’atto: la qualificazione impropria dei contenuti

Molte criticità nascono da una premessa sbagliata: trattare come necessariamente psicoterapia contenuti che potrebbero invece rientrare nel sostegno, nella prevenzione o nella riabilitazione psicologica. In questi casi il requisito del titolo di “psicoterapeuta” rischia di diventare non pertinente rispetto alla reale natura dell’attività. Se l’Ordine recepisce questa impostazione senza verificare in modo serio contenuti, finalità, metodi e obiettivi, l’atto può essere viziato da difetto di istruttoria e da irragionevolezza. In altri termini, non basta ripetere che una certa iniziativa è “psicoterapeutica” per renderla automaticamente riservata. Occorre dimostrarlo sul piano sostanziale.

Disparità di trattamento tra iscritti

Il primo profilo contestabile è la disparità di trattamento. Un Ordine deve trattare gli iscritti secondo criteri coerenti con la legge e con la natura delle attività coinvolte. Se un protocollo o una convenzione offre vantaggi, accessi privilegiati, opportunità formative o canali istituzionali solo a una parte degli iscritti sulla base di un requisito non strettamente necessario, si pone un problema di imparzialità. Il punto non è sostenere che tutte le attività debbano essere aperte a tutti. Il punto è verificare se il criterio selettivo sia davvero giustificato. Se non lo è, l’Ordine sta creando una distinzione non sufficientemente fondata tra professionisti appartenenti allo stesso Albo. Questo è uno dei terreni più delicati sotto il profilo amministrativo.

Difetto di istruttoria

Un provvedimento amministrativo è debole quando l’ente non ha raccolto, esaminato e valutato in modo adeguato gli elementi rilevanti prima di decidere. Nel caso di protocolli e convenzioni, il difetto di istruttoria può emergere quando l’Ordine non verifica la reale natura dei contenuti patrocinati, non distingue tra attività ex art. 1 e attività riservate ex art. 3, non motiva la ragione per cui considera indispensabile un certo requisito, oppure non considera soluzioni meno escludenti. Se manca questa verifica, il patrocinio o la convenzione possono apparire come atti assunti in modo approssimativo o pregiudiziale. Ed è proprio questa carenza a rendere l’atto più facilmente contestabile.

Irrazionalità del requisito selettivo

La ragionevolezza del requisito è un altro punto decisivo. Se un accordo esclude gli Psicologi non “psicoterapeuti” da attività che toccano sostegno, prevenzione, psicoeducazione, regolazione, riabilitazione o recupero del funzionamento, la selezione rischia di apparire sproporzionata. La criticità aumenta quando gli stessi enti ammettono specializzandi che non hanno ancora conseguito il titolo finale. In quel caso l’Ordine si trova a sostenere un criterio che non appare neppure coerente con la prassi dell’ente privato. Questa incoerenza può essere letta come indice di irragionevolezza e come sintomo di un requisito costruito in modo più ideologico che tecnico.

Eccesso di potere e sviamento

L’eccesso di potere è una figura classica del diritto amministrativo e ricorre quando un’amministrazione usa il proprio potere in modo irragionevole, contraddittorio, sproporzionato o fondato su presupposti errati. Lo sviamento, in particolare, si ha quando il potere viene usato per finalità diverse da quelle previste dalla legge. Nel contesto degli Ordini professionali, questo rischio emerge quando il patrocinio o la convenzione sembrano servire più a rafforzare una determinata visione della professione o a favorire un particolare circuito associativo che non a garantire un’applicazione imparziale della legge professionale. In questi casi la contestazione non riguarda soltanto l’esito dell’atto, ma anche la finalità concreta che lo muove.

Trasparenza amministrativa

La trasparenza non è un aspetto secondario. Gli Ordini professionali rientrano nel perimetro applicativo della disciplina sulla trasparenza e sull’anticorruzione, sia pure con semplificazioni specifiche. ANAC lo ha chiarito espressamente per ordini e collegi professionali, richiamando il d.lgs. 33/2013 e la legge 190/2012. Questo significa che atti, criteri, vantaggi economici, beneficiari, convenzioni e provvedimenti rilevanti devono essere gestiti in modo trasparente e, quando previsto, pubblicati. Se un Ordine stipula o sostiene una convenzione che attribuisce vantaggi economici, benefici organizzativi o visibilità istituzionale a un ente privato, occorre verificare se siano stati rispettati gli obblighi di pubblicazione e di chiarezza procedimentale.

ANAC ha inoltre adottato negli ultimi anni delibere specifiche sugli Ordini professionali e ha emesso provvedimenti di ordine per imporre l’adeguamento dei siti istituzionali alle norme sulla trasparenza. Questo conferma che la materia non è teorica. Gli Ordini possono essere chiamati concretamente a correggere omissioni o irregolarità.

Conflitto di interessi

Un altro profilo delicato è il conflitto di interessi. La legge 241/1990, all’art. 6-bis, impone ai responsabili del procedimento e ai titolari degli uffici competenti di astenersi in caso di conflitto di interessi, anche potenziale. Se chi partecipa alla decisione ordinistica ha rapporti personali, professionali, associativi o economici con l’ente patrocinato o convenzionato, la questione deve essere gestita in modo esplicito e rigoroso. In mancanza, il rischio è che l’atto venga percepito come opaco, non neutrale e non pienamente orientato all’interesse pubblico. Anche qui il problema non è solo etico. È amministrativo e procedimentale.

Vantaggi economici e benefici indiretti

Le convenzioni non producono sempre un trasferimento di denaro diretto, ma possono attribuire benefici indiretti molto rilevanti: visibilità istituzionale, canali preferenziali, accesso privilegiato agli iscritti, legittimazione pubblica, uso del logo o del patrocinio dell’Ordine, promozione su canali ufficiali. Se questi benefici sono concessi a un ente privato senza adeguata trasparenza, senza motivazione e senza verifica della coerenza con la funzione pubblica dell’Ordine, il problema non è marginale. Il d.lgs. 33/2013 prevede obblighi di pubblicazione anche per atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e vantaggi economici. Il tema, quindi, va letto in modo sostanziale, non formalistico.

Accesso agli atti e termini del procedimento

Quando emergono dubbi sulla legittimità di un protocollo o di una convenzione, il primo strumento concreto è spesso l’accesso agli atti. La legge 241/1990 riconosce il diritto di accesso ai documenti amministrativi e impone all’amministrazione di concludere il procedimento entro termini determinati. Per questo, prima ancora di discutere sul merito della scelta, può essere essenziale acquisire la convenzione, gli allegati, i pareri, le delibere, i verbali, gli atti istruttori e i documenti che hanno portato alla decisione. Solo leggendo questi materiali si può verificare se l’Ordine abbia davvero motivato la scelta, distinto correttamente i piani normativi e valutato gli interessi in gioco.

Autotutela e rimedi

Se un atto appare viziato, esistono due strade principali. La prima è l’autotutela amministrativa, cioè la richiesta all’Ordine di annullare d’ufficio l’atto illegittimo o di revocarlo per ragioni di opportunità pubblica. La legge 241/1990 disciplina entrambe le figure. La seconda strada è la tutela esterna, che può passare da una segnalazione ad ANAC per i profili di trasparenza e anticorruzione oppure, nei casi più netti, dal ricorso al giudice amministrativo. Ogni rimedio ha una funzione diversa. L’autotutela mira a correggere l’atto dall’interno. ANAC interviene sui profili amministrativi di trasparenza e correttezza. Il TAR valuta la legittimità dell’atto sul piano giurisdizionale.

Conclusione

Quando un Ordine degli Psicologi patrocina o sottoscrive protocolli e convenzioni selettive, la domanda giusta non è solo se l’ente privato sia libero di scegliere i propri destinatari. La domanda corretta è se l’Ordine abbia agito nel rispetto della legge professionale, dei principi di imparzialità, della trasparenza e della ragionevolezza amministrativa. Se il criterio selettivo si fonda su una qualificazione impropria delle attività, se manca una vera istruttoria, se la distinzione tra art. 1 e art. 3 della legge 56/1989 viene appiattita o forzata, allora il patrocinio ordinistico diventa seriamente contestabile.

La forza della contestazione non sta nel negare la psicoterapia come attività riservata. Sta nel ricordare che la professione di Psicologo non si esaurisce nella sola psicoterapia e che un Ordine, proprio perché ente pubblico, non dovrebbe sostenere accordi che comprimono senza base sufficiente gli spazi professionali già riconosciuti dalla legge.

Fonti

Legge 56/1989
Legge 241/1990
D.lgs. 33/2013
ANAC, Delibera n. 777/2021 sugli ordini e collegi professionali
ANAC, Delibera n. 232/2025